浅析我国地方财政困难问题

一、背景分析

　　随着我国分税制改革的不断深入，中央财政保持持续平稳增长，为国家经济社会建设的发展提供了可靠的物质基础。与此同时，分税制改革却影响了地方政府的财政收入情况，由于地方财政的不断上移和事权的不断下放，地方政府的管辖权限越来越大，但在财力不足的情况下，却很难保证地区经济社会的稳步快速发展。地方政府为有效提供公共物品，不得不举借外债，从而加剧了财政困难。现阶段，我国地方政府举债的作用有积极的一面，但如果债务负担过于沉重，在一定程度上就会影响整个国家经济的全面发展，成为中央财政“包袱”。因而，加强对地方政府的债务管理，防范地方政府的财政危机是现阶段我们不容忽视的问题。

　　二、地方政府财政困难问题产生的原因

　　1.财政体制不健全，财权和事权的严重不对称

　　分税制改革后，除了中央和省级政府之外，财政体制在地方各级政府，尤其是县乡两政府的差异很大，各行其是，极不规范。由于事权和财权的不对称性，财权不断向上移，事权不断下放，导致地方政府在财力不足的情况下承担了许多本该由中央和省级政府提供的外部性公共物品的成本，从而增加了地方政府的财政负担。

　　2.法律制度仍然不健全，不能提供有力的法律支撑

　　目前，涉及我国地方政府债务方面的法律有两部，预算法和担保法。

　　第一，就预算法而言，其缺陷主要有：一是从预算管理的角度看，地方政府债务生存空间不在预算之内，使得预算法关于地方政府在编制预算时不列赤字的规定变得毫无意义。二是由于预算法在预算执行过程方面的规定存在缺陷，预算调整具有很大的随意性，脱离了人大的监督；三是禁止地方政府发行债券，但没有明确禁止其他形式举债。地方政府在缺乏法定的直接融资渠道情况下，只能通过变通手段或违规操作等进行负债。

　　第二，担保法明确规定国家机关不得作为保证人，但是在实践中对政府部门和债权人却不能形成有效的法律约束，致使出现了大量的担保和变相担保。

　　3.监督和制约机制存在缺陷

　　目前，我国地方政府债务管理体制比较混乱，既没有统一的债务管理机构也没有借债与还债相统一的责权利关系，甚至债务的借、用、还相互脱节，导致了地方政府债务失去控制。

　　4.政企不分

　　我国的地方政府向来都和国有企业、银行存在着连带关系，大多数的地方政府对当地企业的发展格外偏爱，甚至向金融机构或债权主体进行贷款的担保，导致某些企业对经营状况放松警惕，当他们破产倒闭时都会不由自主地认为应该由地方财政来兜底。有的政府强行介入市场经济的管理，用政策来压制市场培育，扭曲了市场的价格，严重破坏了市场秩序，可以说地方企业的发展不仅没有促进地域经济的发展，反而加重了地方政府的债务负担。

　　三、化解地方政府财政困难的建议

　　现阶段，我国地方政府如果不进行举债，发展也许不会很迅速，所依据的在一定程度上来说对地方政府是有积极作用的，但在债务的规模、程度上需要加以监管和控制。

　　（一）完善和加强宏观财政政策

　　1.合理划分事权和财权，创新财政体制。在分税制改革的背景下，中央政府应该合理划分各级政府的事权和财权，使得两者相适应。上级政府不得随意转移本级政府所应该承担的提供公共物品和服务的权利，如果将属于上级政府的事权转移给下级政府时，应该确保资金及时到位，保证地方政府充分行使财权；深化财政体制改革并逐步进行体制创新，对不同地区、不同部门根据实际情况制定政策。

　　2.制定中长期的发展战略，扩大地区的财政来源。地方政府应该依据地区财政发展的实际情况制定中长期战略，分不同时期实现对债务的管理和清偿，实现对债务的总体规划和有效控制，在发展规划期内，通过稳定的债务管理扩大本地区的财源。

　　（二）细化地方政府的债务管理制度，实现财政的良性发展

　　1.完善归口管理制度。应该强调财政部门的作用，即要进一步明确财政部门在各级地方政府的主体地位，对本级政府和下级部门的债务资金使用情况要进行严格的审核，有必要建立专门对债务进行管理的部门，统一债务的进入和支出的窗口，实现对债务资金的集中有效管理，完善归口管理制度，明确统一的统计数据，统一的统计口径，这是进行地方政府债务监控指标运用和债务预警机制建立的前提条件。

　　2.建立债务的偿还机制。一方面，对现有债务进行分类和核实，逐步消化债务。根据债务的不同性质和种类通过转移支付、偿还计划、政府与债权人协商确定重组方式等方法对偿债基金的未来规划作出合理的安排。另一方面，加强对地方债务的监督和控制。主要是加强对或有债务的监督，对或有债务进行有效的事前控制，要保证政府的担保，控制或有债务转化的规模，降低市场外在风险向政府风险转化的可能性，提高政府的信誉。

　　（三）建立债务风险预警系统

　　对地方政府的债务情况进行全面的摸底和统，。当然，要综合反映政府债务的运行情况还需要建立一个地方政府债务风险指标，主要是针对政府的直接显性债务来说，具体指标有：新增债务违约/地方财政总收入，反应地方财政的流动性，债务风险首先表现为流动性风险，当朝财政收入不能满足财政支出的需求时，它对地方财政风险的影响最大；地方财政逾期债务余额/地方财产总收入，作为地方财政的流动性和清偿能力的补充，后两项指标主要反映了长期支付需求和债务总量情况，在衡量政府债务风险程度时，应该赋予三项指标不同的权重，而具体的权重应该根据本地区的实际情况来确定。

　　（四）理顺政府与市场、企业的关系

　　在处理政府和企业的关系上，应该以法律的形式明确规定企业的债务清偿主体，当企业出现经营危机的时候，地方政府可以出面进行协调，但是不要过分干预，减少企业对政府的依赖心理；在政府对市场的关系上，应该转变政府职能，政府逐渐从竞争性领域中退出来，尽量减少对市场行为的干预，相应的介入到公共服务性领域，将工作重点转移到本地区的经济建设上来，更多更好的为本地区提供功能给物品和公共服务。

　　（五）允许地方政府有条件地发行证劵

　　我国在向市场经济体制转轨的过程中，在中央和地方财力有限的条件下，地方政府举债是必然的，否则地方的经济建设和社会发展是无法与国家经济的发展步伐相一致，这也必然影响到全局利益。所以，对于地方政府当前的目标不是消除债务，而是对债务进行逐步控制，使之有效利用。应当允许地方政府有条件的发行市政建设债券，对地方债券需要进行严格的审批，条件严格，这样可以提高政府财政的透明度，使隐性债务显性化，增加政府的融资空间和渠道，有效地避免各种违规举债行为的发生。