构建广州公共财政的法律思考

中图分类号：D922??2

　　文献标志码：A

　　文章编号：1009-055X（2014）03-0069-06

　　公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共”的规范、决定和制约。［1］96自亚当?斯密在1776年发表的《国富论》中通过《论君王或国家的收入》专章论述将国家的财政收支限定在“抵御外敌入侵以保护社会，设立严正的司法机关以维护秩序，建设并维持公共机构及公共工程”［2］660三个方面以来，公共财政已成为践行财政民主、优化资源配置、减少贪污腐败的有效财政模式，被经济发达国家广泛采用。我国从上世纪90年代中期开始，将公共财政的制度框架引入政府财政改革的目标路径之中。现阶段，随着我国政治、经济体制改革的不断深化，公共财政成为改革的重要内容并为之提供物质保障。公共财政制度的健全与完善，对实现民主法治、公平正义有着重要意义。

　　一、广州公共财政建设的现状及面临困难

　　就广州的地方财政而言，财政收入的规模和增长走在了全省、甚至全国前列，随着广州经济走向全面、协调、可持续发展的新阶段，地方财政体制正逐步向公共财政方向转变，但公共财政建设还存在着公共性、透明度、有效性不足的问题。

　　（一）广州公共财政建设的现状

　　广州市社会经济的内在活力和发展速度令人瞩目，各项经济指标保持快速、平稳增长。2006年地区生产总值达到6068??41亿元［3］，2010年首次超过万亿元［4］，2013年达到15420??14亿元。［5］地方财政一般预算收入2006年达到427??08亿元，2013年，达到1141??79亿元。［5］与经济发展相适应，用于教育、科技、文化、社会保障等民生和各项公共事业的支出也保持快速增长，并基本维持占市本级支出75%的比例，2010年为317??26亿元［4］，2013年达462??3亿元。［5］

　　与此同时，广州公共财政改革也稳步推进并取得了显著的成效：首先，实行部门预算改革，强化财政资金监管。2000年通过《广州市市本级部门预算编制改革总体方案》，推进了“编制部门预算、建立综合财政预算、推行零基预算、改革预算编制方法”四项预算改革措施；其次，规范非税收收入。2006年颁布《广州市非税收入管理办法》，按照“收缴分离和收支两条线”的管理模式，对非税收入的“征收管理、资金管理、支出管理、票据管理”环节做了较为全面的规范；最后，建立绩效评价机制。2008年制定了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》，建立项目用款单位自评与财政部门评价的考评机制，“对绩效优良的项目类别给予鼓励和支持，优先安排预算，反之则减少或不再安排”。

　　（二）广州实施公共财政面临的困难

　　广州公共财政改革有力推进，对经济发展、财政收入快速增长起到了推动与保障作用，但财政管理仍存在 “越位”、“缺位”的现象，造成收入分配不公、公共资源浪费等问题。现阶段，实施公共财政面临的困难主要有以下方面：

　　1．公共财政的公共性不足

　　公共性是公共财政最本质的特征。财政管理体制的构建和改革、财政收支总量和结构的确定以及财政管理过程的实施，都必须服从于财政满足公共需要的目的。［6］414广州公共财政的公共性不足，集中体现在：政府提供的公共产品的范围没有充分满足社会公共需要，并且公共产品的价格也倍受质疑。广州市属全资国有企业广州市水务投资集团有限公司“至2010年12月底为推进西江引水工程、污水治理工程、河涌综合整治等工程项目建设融资220亿元”［7］，2012年“水投集团”属下市自来水公司公布“由于前期的治理工作每年需要偿还大额的利息，为弥补亏损需要向市民提升水价”［8］，问题在于市民对于企业的经营决策没有参与也并不知情，却要市民承受经营后果并支付更高的公共产品价格，损害了公共财政公共性的本质特征。

　　2．公共财政的透明度不足

　　财政透明度不足，导致财政资金被截留、挪用、贪污的事件时有发生，损害了政府的公信力，影响了民主法治、公平正义的实现。市审计局出具的《关于广州市2011年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》指出：“经过对市教育局、科技和信息化局、交委等8个部门的审计发现，有5个部门未严格执行收支两条线管理规定，涉及金额899??1万元，有3个部门存在虚列支出、扩大支出范围等问题，涉及金额144??9万元。”［9］

　　3．公共财政的有效性不足

　　广州市多年来用于民生和各项公共事业的支出金额不断增长，支出比例基本都维持了占市一级支出75%较高的水平，但是对于资金的使用情况以及公共事业项目的推进情况是否达成了预定的目标和成效，缺乏有效的考核与监督。有效性不足导致“社会建设相对滞后，社会服务管理还不适应社会结构的深刻变化；关系到居民的切身利益的住房、教育、医疗、社会保障等问题与市民要求仍然有一定距离；城乡基本公共服务均等化还存在较大差距。［10］16

　　二、广州公共财政立法的缺陷

　　广州公共财政存在公共性、透明度、有效性不足问题的根本原因在于广州公共财政法律制度上还存在一定的缺陷，缺乏有针对性、可操性的实施细则，政府部门的财政行为缺乏健全的法律规范予以规制。总体而言，广州公共财政立法的缺陷包括以下几个方面：

　　（一）未充分体现财政法定原则

　　财政法定原则，是法治精神在财政领域的体现，它要求一切财政活动，包括财政立法活动和财政执法活动、财政收入与支出等，都要依法进行。［11］34目前我国除企业所得税、个人所得税等个别税种经过全国人大或其常务委员会立法之外，绝大部分以行政法规、部门规章等法律规范为主，税收法定原则体现不充分。尽管广州没有税收立法权，但有权设立收费项目。目前的现状是收费项目及标准往往通过地方政府规章的形式或者通过财政局、物价局核准等方式设定，大多没有经过人大会议的审议。鉴于广州市非税收收入金额不断增加，所占财政收入比重也越来越大，在财政收入方面确立财政法定原则已成为亟待解决的问题。除了财政收入方面，在财政支出体制方面也存在“越位”、“缺位”的问题，财政资金支出范围及标准没有规范、明确的依据，支出决策也没有很好地体现市民的意志。

　　（二）缺乏完备的预算管理实施细则

　　我国《预算法》尚欠完备，其修订也历经数年、几度搁浅，《广东省预算审批监督条例》、《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》等地方法规也未能起到很好的作用。主要存在以下几个问题：首先，预算编制缺乏细致的规范。广州的预算科目一般只列到款，有的仅列到类，人大审议时难以全面了解资金使用用途，也无法对资金使用效益进行考核监督；其次，人大会期与预算执行期间存在冲突。广州市人大会议一般在每年2月召开，在此之前的财政预算实质是在未经审批的情况下实施，其合法性存在问题；再次，未明确预算否决的法律后果。《预算法》仅规定了预算的审议，但如果预算未能通过如何保障政府财政正常运行欠缺规范；最后，预算法律责任不完善。《预算法》73-75条规定“未经依法批准擅自变更预算，擅自动用国库库款，隐瞒预算收入”等三种预算违法情形，但未明确责任主体，责任种类也仅有行政处分一种，广州市对此也缺乏细化的规定。

　　（三）没有财政公开的具体规定

　　广州市财政局于2009年在政府网站上公开了114个市级部门的预算，当时获得了社会的广泛的认同。而国家财政部在2010年3月1日颁布了《关于进一步做好预算信息公开工作指导意见》，但对信息公开的要求远没有达到2009年广州所公开的程度。如果仅仅以财政部“指导意见”作为公开要求，会造成财政公开改革步伐的停滞。因此，对于上位法的效力与适用等法律方法问题的认识成为如何深化财政公开改革推进的关键，从现状来看，广州2010年之后的预算公开直接执行了该“指导意见”，而未制定细化规定。

　　（四）财政绩效评估及财政监督法规欠缺操作性

　　有效性是公共财政改革的根本目标。政府要实现有效的参与社会收入分配并向市民提供公共产品，市民要有效履行缴纳税收的义务并享受政府提供的公共产品，必须充分发挥绩效评估机制与监督问责机制的作用。广州分别于2002年和2008年颁布实施了《市财政局行政执法责任制试行办法》、《市政府部门财政支出绩效评价办法》，加强了监督与绩效评估，但仍存在监督、考评主体不清晰，绩效目标设置不明确，监督、绩效评估程序可操性不强，问责机制欠缺等问题。最突出的问题是上述文件在性质上属于行政机关内部管理程序，并非国家权力机关对政府的考核与监督，是公共产品提供的实效性不足的重要原因。

　　（五）公益性国有企业管理的专门立法缺失

　　随着《公司法》、《企业国有资产法》、《国有企业监督管理暂行条例》等一系列法律法规的出台，我国国有企业管理已经逐步规范化，但是对于向市民提供公共产品以满足公共需求的公益性国有企业，就其设立目的、经营范围、是否公开预算等方面缺乏分类管理。就广州市而言，实际面临的情况是，承担着公共服务职能的“水投集团”和“城投集团”等公益性国有企业，其经营的范围、经营预算、经营方式、重大融资等重大信息完全由企业自身决定，这些企业是市场的唯一供应商，且处于绝对垄断地位，其经营后果直接影响公共产品的价格。

　　三、国外公共财政立法经验

　　市场经济发达国家公共财政的基本框架已经建立，形成了以宪法、税收基本法等宪法性规范为基础，财政收支法律为主体的较为完备的公共财政法律体系，将政府的财政行为纳入法律规范之下，以保障公民基本权利。他们对于公共财政的立法经验值得我们研究和借鉴。

　　（一）确立财政法定原则

　　经济发达国家大多都在宪法上确立财政法定的原则，通过立法严格规范政府财政行为。美国《宪法》第1条第7款1项规定：“征税法案应由众议院提出，但参议院可以以处理其他法案的方式提出或批准修正案”，第1条第9款7项规定：“非经法律允许，不得从国库提取任何款项”，通过确立财政法定原则，以宪法的形式授予议会财政收支的决定权；德国《德意志联邦共和国基本法》第一章“基本权利”第14条第2项的规定：“财产权负有社会义务，即其使用应有利于公众”，以此明确财政收入的使用目的。除了税收之外，各国对政府收费及标准也往往按照财政法定要求予以立法：韩国地方收费项目由地方议会批准，采取听证程序向公众征求意见，对于收费标准往往采用低于平均成本的收费标准。

　　（二）完备的财政预算管理体系

　　预算是财政法律体制的重要环节，经济发达国家都非常重视预算立法，严格规范预算编制、预算审批、预算责任等预算行为。首先，严格的预算编制要求。日本立法要求政府所有的财政行为必须制定财政预算，通过一般账户、特殊账户和政府关联三种预算类型保障议会对预算全面、细致的了解；其次，合理的预算编制日程。为确保议会充足的审议时间，美国的联邦预算一般在新的财政年度（N年）开始前的18个月启动，在N-2年的3月由管理与预算办公室（OMB）向联邦政府各部门发出预算通知，N-1年2月总统向国会提交预算草案，N-1年4月国会两院通过共同决议，N-1年6月国会两院通过预算拨款法案，N-1年10月下一年度（N年）财政预算正式实施；最后，明确预算被否决的法律后果。《联邦德国基本法》第111条规定德国国会对预算具有否决权，同时也规定在预算法案未获通过的情况下政府可以就“政府运行、偿付债务以及上一年度的公共开支方面”项目进行开支，以确保政府能够继续顺利运行。

　　（三）明确、清晰的财政公开制度

　　财政的透明度是衡量公共财政制度发展水平的关键指标，提升透明度是增强财政公共性的重要手段，是开展财政监督的前提。关于预算的公开和财政的透明度问题，国际货币基金组织(IMF)理事会颁布了《财政透明度良好做法守则》，对“预算编制、执行和报告的公开，财政透明度真实性保证”等事项作了指引。美国政府的财政预算报告采用的是IMF的标准对公布涉及财政支出的重大项目，并对项目进行评估。除了制定财政预算之外，英国政府还会提供预算前报告，记载了财政收入和支出的各项数据，使公众能够全面了解并进行广泛的监督。

　　（四）有效的绩效预算及财政监督法律制度

　　绩效预算的特点是将预算的拨付与政府的工作绩效有机结合，以确保财政支出取得实效。澳大利亚是较早开展绩效预算的国家之一，其主要在过往年度的财政预算进行分析总结，并对预算实施效果进行评估的基础上，结合市民对政府提供公共产品的需求，制定下一年度的基本预算，政府各部门根据总体行政目标分解制定自身的工作计划，通过实施工作计划与预算计划，在财政年度结束时由议会组织的专业委员会对政府工作及财政支出绩效机型考核评价。财政监督也是保障财政有效性的重要手段，经济发达国家较有代表性财政监督模式有三种：英国是立法型财政监督模式，财政监督机构主要是主计审计长、国家审计署和公共帐目委员会，监督机构主要由议员组成并向议会负责；法国是司法性财政监督模式，审计法院由法官组成并承担财政监督工作；日本是独立型财政监督模式，会计检察院即不隶属国会，也不隶属政府，依照法律规定独立行使财政监督权。

　　（五）健全的公益性国有企业监管法律制度

　　经济发达国家对于公益性国企一般都有明确的法律进行规范，其经营目的大多不是追求收益最大化而是向市民提供公共产品。他们对关于公益性国有企业的管理主要有以下几个方面的特点：首先，严格的行业准入。美国成立新的国有公共服务项目公司必须由国会通过一个相应的法案，即每一个公共公司的设立、职能、运行等由一个“单行法律”予以规范；其次，明确的公共服务范围。欧洲的国有企业只能在不能够依靠自由竞争实现社会福利最大化的领域才能设立，除此之外应交给市场竞争去解决；最后，透明的财务公开。英国立法要求公益性国有企业的财务数据必须向社会公众公开，使公众能够获悉其成本、利润等经营状况。

　　四、广州公共财政立法的创新

　　财政民主，是民主法治的重要内容，也是实现民主法治的主要途径。不仅体现的是宪政主义与法治主义精神，更体现了政治民主和经济民主的统一。［12］73财政民主就是要求将政府的财政行为纳入法治的范畴，通过民主决策与监督，规制政府财政收入、支出、预算等财政运行全过程。为加快广州“新型城市化建设”目标的实现，有必要借鉴国外先进立法经验，构建一种既符合国际惯例，又具有中国特色、广州地方特色的新型法治模式。

　　（一）明确财政法定原则

　　公共性是公共财政制度最重要的特征，也是公共财政区别于其他类型财政模式的最显著之处。要保证公众对政府财政行为的参与，使政府财政行为紧紧围绕满足社会公共的需要，只有坚持财政法定原则。

　　1．明确财政收入法定原则

　　财政收入法定原则要求财政收入的全过程都应要纳入法律框架之下，既要规制行政机关的财政行为不得“越位”，也要督促立法机关依法行使职权不得“缺位”，财政立法应“从对行政权的限制，发展为对立法权的限制，直至以保护纳税人权利为中心”。［13］195第一，财政收入应全部纳入预算管理。无论税收还是行政收费都是财政收入的组成部分，取消预算外资金、将全部收入纳入预算管理是预算合法化的首要问题，是增加预算透明度的关键，也是加强财政监督的必经程序；第二，提升收费项目的立法层级。收费项目的设立首要应通过人大立法，在人大立法效率未及等情况下需要通过立法授权行政机关的，应“在该法律中确定授权之内容、目的及范围，在法规性命令中应标明其指定的法律依据”，“以避免立法机关之立法权旁落于行政机关”；［14］40第三，采取低于平均成本原则。政府收取税费并向市民提供公共产品，法律性质属于国民收入的二次分配，需要更加注重公平，要关注社会收入分配的不平衡以及居民的最低消费水平，在此意义上，低于平均成本的原则是最为合理的公共产品价格标准。

　　2．明确财政支出法定原则

　　公共支出的法定化，重在确定公共支出的范围。在社会主义市场经济条件下，财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。［15］68对于社会公共需要，总的原则是市场可以很好地解决的领域交给市场去解决，政府仅承担非市场领域的支出。具体而言在以下几个方面：第一，市场完全失灵的领域（如社会治安、行政管理、国防等），市场主体不愿进入或者法律禁止进入，必须由财政支出来承担；第二，市场能够解决又无法很好地解决的领域（如自来水供应、城市清洁等），市场主体虽可以进入，但由于资本的逐利本性会令服务质量难以保证或者服务费用难以降低，这些领域不适宜仅依靠市场的力量解决，可由财政来支出；第三，市场能够解决但无法及时解决的领域（如高新技术研发），仅依靠市场的力量不利于实现快速突破，也可由财政支出承担。

　　（二）制定预算管理实施细则

　　公共财政应当体现以保障人权为宗旨,以充分实现财政民主为核心，以财政法治为保障。公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。［16］1预算是实现公共财政的程序路径，是实现民主决策与监督的必要措施。目前，国家的预算法律制度尚未形成完善体系，广东省、广州市的地方法规也未能很好地起到全面补充作用。广州市可梳理我国现行预算立法，在不与上位法违背的基础上，细化预算实施细则以形成具有广州特色的预算法律体系：首先，提高预算编制要求、细化预算科目、充实预算内容，使人大能够全面完整审议；其次，解决预算与人大会期的问题。借鉴美国的预算审议模式，当年（N年）的预算在N-2年起动编制程序，在N-1年度内获得人大的批准之后再实施；再次，补充预算未通过的法律后果。借鉴德国的立法模式，规定在预算未获通过的情况下，规定在政府运行、偿付债务以及上一年度的公共开支方面能够继续使用财政资金，保障政府运营不至瘫痪；最后，完善预算法律责任。针对预算责任主体不够明确，责任种类过于简单的问题，广州市可以立法明确预算法律责任承担主体为人大及其常务委员会、项目用款单位、财政部门、审计部门负责人及相关责任人等。由于预算行为作为一种典型的经济法行为，其专业性和综合性决定了需要对其进行各种法律调整手段有机结合的综合调整，包括民事的、行政的、刑事的、程序的、褒奖的、社会性的等等各种手段［17］98，因此相应的预算责任也应包括行政、刑事、经济等责任形式。

　　（三）健全财政公开法律制度

　　财政公开的核心是预算信息公开。预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。［18］78财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》仅是财政公开的基本要求，但整体来讲，公开的程度与公共财政公共性的要求还相去甚远。从立法法的规定来看，广州2009年进行的预算公开改革尝试是对“指导意见”的细化，实质上并未违反上位法的规定，深化财政公开信息改革并无法律障碍，不应半途而废。改革的方向可以参照国际货币基金组织(IMF)理事会颁布的《财政透明度良好做法守则》，对预算编制、执行和报告的公开、财政透明度真实性保证的指引制定更加细化的财政公开细则，使市民能够及时获取完全、详细的财政信息，以保障公众对财政的知情权和监督权。另外，根据国务院2007年颁布了《政府信息公开条例》将预、决算等财政信息列入信息公开范围，该条例还在第29条提出要求完善政府信息公开的考核、评议以及责任追究制度。但在实际执行层面这些规定由于没有实操细则被虚置，广州可通过立法细化公开考核及责任追究制度以巩固财政信息透明度改革的成果，强化财政公开的执行力度。

　　（四）完善绩效预算、财政监督法律体系

　　公共财政改革的根本目标是进一步理顺地方政府与纳税人的关系，使政府的征税、用税始终围绕着如何依法向纳税人提供优质高效的公共物品和公共服务展开。要确保财政公共性的本质，绩效预算、财政监督制度是两种有效手段。广州的绩效考核程序过于简单，最关键的是考核只是行政机关内部的管理方式，主体并非权力机关。广州可借鉴澳大利亚的模式建立绩效预算制度：首先，政府各部门制定年度工作目标和计划，实现目标的具体措施和方法以及所需的资源，并在此基础上提出预算；其次，由政府部门按照工作计划及预算，自主、灵活的执行预算；最后，在执行部门实施工作计划、使用预算之后，由人大内设机构（必要时可以聘请专业的会计机构）对绩效目标是否达成、预算是否正确使用进行考核评价，保障财政支出的实际效果。

　　强化公共财政监督制度，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，对于推进民主政治、依法治国、保证国家宏观调控政策目标有效实现和从源头上防治腐败都具有重要的理论和现实意义。［19］59做好财政监督重点需要改善以下几个方面：首先，设立权责分明、职责清晰的财政监督主体。目前广州财政的监督仍然是以行政机关内部监督为主，人大并没有起到最高监督机关的作用，对此可以借鉴英国立法型的财政监督模式，构建以权力机关监督为主体，行政机关内部监督、社会监督广泛参与的监督模式；其次，完善财政监督程序。人大财政监督应通过完善财政预算的审议程序来进行，行政机关内部的监督应着重建立相互制约机制，使预算管理部门、执行部门、监督部门各尽其职，社会监督应注重细化《政府信息公开法》、《广州市政府信息公开规定》的内容，使之更具操作性；最后，完善财政监督问责机制。目前我国还没有明确的财政监督问责法律规范，导致财政监督形同虚设，完善财政监督问责机制是落实财政监督、确保财政支出效果的重要措施。

　　（五）建立公益性国有企业分类管理制度

　　按照公共财政公共性的要求，承担着提供公共产品和向市民收取服务费用职能的公益性国有企业的管理应体现财政民主原则。针对“城投集团”、“水投集团”等国企所引发的问题，广州有必要对市属国有企业制定相应的管理规范：首先，对国有企业进行分类管理。将国有企业划分为公益性（如城市供水、市政维护等）和其他竞争性企业（如汽车、房地产等），针对不同类型的企业采取不同的管理方式。对于公益性国有企业，其基本预算、决算向社会或人大公布，其性质应设定为非营利性；其次，对公益性国有企业进行立法管理。可借鉴美国立法授权的管理模式，在设立公益性国有企业前通过立法程序规定其经营范围，明确公司的独立法人地位以及公司与政府之间的关系，国有资产管理机构应给该国有企业设定明确的、可考核的财务目标，使公益性国企职能回归到公益的地位；最后，建立经营业绩定期报告、审计制度，使企业的经营情况让市民知悉，充分接受市民的监督，从而在制定收费标准的时候方能得到市民的理解和信任。