现代财政制度建设中的困惑如何破解

[中图分类号] F812 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0065-04

　　一、建立现代财政制度面临的困惑

　　2013年中央提出建立现代财政制度，凸显出我国财政现代化对实现国家长治久安的重要意义。然而，在建立现代财政制度实践中也存在一些困惑。

　　（一）认知上的不统一

　　自中央提出建立现代财政制度以来，理论界围绕着现代财政展开了讨论，但讨论结果在聚焦于现代?收制度、现代预算制度和现代政府间财政关系的同时，却在更大范围内引出了对财政的纷争。纷争主要反映了自国家分配论后，理论界对财政本质、属性等基本理论问题的界定出现的分歧，尤其是随着市场经济模式弊端的不断显现，这种分歧正在扩大。而从我国现实国情看，一方面，对中高速经济增长的需求依然迫切，还需借鉴市场经济模式发展经济；另一方面，价值观缺失、环境污染等公共危机的不断累加，又亟需从公共治理、伦理规范等角度对市场经济主导的经济增长进行修正。从国家治理角度来勾勒现代财政制度框架，对财政理论界来说，不失是一种折衷办法。但就财政纷争而言，这种折衷显然不够，财政定位模糊不清，既无法解决财政一直关注的传统问题，也无法全面阐明财政与国家治理间的现代关系，这也是为什么自2013年底中央提出现代财政制度以来，理论界的讨论却不尽如人意。

　　而且，现今更为棘手的一个问题是如何实现公共财政研究与现代财政讨论的有效对接，虽然对公共财政与现代财政的关系，笔者进行了深入分析，并认为从长远看现代财政改革有助于理解财政的公共性本质，但这毕竟也只是一家之言，还需经过理论界的深入讨论建立起公共财政与现代财政间的逻辑关联。

　　（二）中央与地方的实践分歧

　　中央与地方政府对待现代财政的实践态度，同中央与地方在财政收支上的配置变化有直接关系。建国初期，统收统支体制保证了中央政府的稳定财源，1953～1957年，中央财政收入占全国财政收入的比重平均为78%。1958年，财政体制进行调整，新体制下中央与地方在财政收入上的配置比例仍维持在80%和20%，但在财政支出上的配置比例从之前的73%和27%变化为44%和56%，地方收支缺口的突然放大促使财政体制于1959年继续调整，中央与地方的收入配置也随之变为24%和76%。1959～1979年，中央以平均23%的财政收入负担平均54%的财政支出的尝试，并未换来稳定的高经济增长，这一时期全国财政收入的平均增速为7.2%，最高时达到45.8%，最低时甚至为-37.8%。1980～1993年间中央财政支出平均占比下降到40%，相比所获财政收入平均占比提高到32%，中央收支倒挂情况有所改观，中国宏观经济开始双位数增长。可反观财政，长期包干制下，事权下放所导致的全国财政收支萎缩以及经营企业之利所导致的税外之费的不断放大，严重影响了财政整体运行质量。1993年，全国财政收入占GDP比重下滑至12.3%，这与我国人口、面积的体量极不相称，分税制改革势在必行。

　　从效果上看，分税制有效提高了两个比重，但同时却延续了包干制下中央与地方财政收支配置关系的变化情况。1994～2012年，中央财政收入平均占比继续放大到52%，财政支出平均占比继续下降到26%，收支倒挂的主体由中央政府反转为地方政府。而且，与分税制同步进行的还有现代企业制度改革，“政企分开”的改革要求割断了地方政府与经营性企业间的直接利益链接，客观上加重了地方政府收支倒挂的局面。故在分税制不断深化的过程中，财政状况趋于好转的中央政府越来越强调财政运行的规范性和民生性，而财政状况转而恶化的地方政府则聚焦于获取财政收入，并在实践过程中逐渐固化到经营土地和债务融资上来。

　　基于这种认识，可以说2013年底提出的现代财政制度，某种程度上加剧了中央与地方政府不同的财政运行趋向。面对国内外错综复杂的发展态势，中央政府需要财政运行更加规范、民生、多元和有效，而这本身就给地方政府带来了更大的财政压力。

　　（三）系统性要求与渐进式改革相矛盾

　　纵览改革开放以来的财税改革措施，包干制改革以利益出让为名将经营权和经济权下放，扩大了我国经济主体范围，这虽有利于经济增长，但在下放过程中也造成财政运行的非规范化，如包干形式多样化、地方政府间非规范财政竞争等；随后的分税制改革和积极财政政策的实施，在财政制度规范化方面有所建树，但又因财权事权不匹配、财政转移支付非均等化、财政运行GDP单一考量等原因，使我国财政在未能解决个体追求经济利益与整体实现平衡稳定间矛盾的同时，又产生出中央政府与地方政府、生产与分配、供给与需求等新矛盾，进而诱发土地财政、税费并立等非规范操作。进入21世纪，财税改革集中于预算方面，力图通过预算制度的规范化来提升财政整体的规范化，以增强财政支撑社会经济尤其是经济发展的能力，但从效果上看并未改变财政制度规范化与非规范化并存的局面。

　　从财税主体―政府与公众的视角来看渐进式改革的这一缺陷，有一定缘由：从政府视角看，渐进式改革容易形成固化的部门和地区财税利益，从而使后续财税改革措施受到既得利益集团的阻挠。渐进式改革进程越长，这种阻力越大，反过来渐进式改革的速度就变得越慢，利益固化成为渐进式改革最大的障碍；从公众视角看，渐进式改革使个体对财税改革的整体规划和长远目标缺乏清晰认识，从而更在意短期利益，愿以公共责任缺失为代价换取灵活的非规范财税政策。故集理论与实践创新于一身的现代财政制度虽与当前国内外态势、财政自身发展相契合，但其系统性要求却与渐进式改革内在的维持现状张力相抵触，建立难度自然很大。 　　二、破解困惑的具体建议

　　2015年12月，中央经济工作会议指出，要加大积极财政政策力度，阶段性提高财政赤字率，并保障政府应该承担的支出责任。与此同时，亚投行在美联储加息的背景下正式成立，标志着全球迎来了首个由中国倡议设立的多边金融机构。这一系列重大事例的发生都折射出我国当前发展面临的挑战与机遇正在加速。基于此，我们亟需一个运行更趋完善的现代财政作为坚实后盾。那么，如何在2020年基本建立现代财政制度，笔者以为，可从以下几方面重点突破。

　　（一）深化财税改革

　　就建立现代财政制度而言，以实践推改革，以改革促发展，是一条有效的建设途径。事实亦如此，自2013年底中央提出现代财政以来，财税方面的改革陡然加速，预算法修订、营改增、消费税与资源税调整以及环境税、房地产税和个人所得税的改革预期等，既吸引了社会公众的广泛关注，也在无形中推动着我国财政理论的创新与发展。从2020年基本建立现代财政制度的目标出发，今后几年的财税改革应侧重以下方面：

　　1. 调整中央与地方事权。一是理论和实践层面上都要重视事权归属问题，变“以收定支”为“收支同等重要”；二是细分公共品或服务的实践类型，尤其是中央政府担责的全国性公共品或服务的范围要界定清楚，并以此为依据，放大中央政府事权，使中央政府在实现社会经济和谐可持续发展、形成全国统一有序市场、促进公平正义等公共伦理观方面发挥主体作用。同时，这也能有效缓解地方政府的支出压力，改善地方政府的财政状况，促使地方政府在财政现代化进程中认同更为长远的财税改革目标；三是进一步改进财政转移支付制度，控制财政转移支付规模，降低返还性、专项性转移支付比例，使财政转移支付专注于弥补地区财力差异。

　　2. 规范财政体制。财政体制的规范性是自分税制以来就在追求的改革目标，但实际效果主要集中于宏观调控、财权划分和预算监管等内容，从建立现代财政制度出发还需做到：一是实现法治财政。依法理财是财政实现现代化的基本前提，也就是说，没有健全的财政法律框架，效率再高的财政体制也不能称之为现代财政。这一点在以往的财政运行过程中经常被政府事务的灵活性所取代，应以此次建立现代财政制度为契机加以纠正，使我国在宪法、财政基本法和财政行政法规规章三个层次上的法律建设都得到提升。另外，还要严格规范地方财政立法，在保持地方一定自主权的同时加强监管；二是税制结构调整。改革开放以来，我国税制结构已经历过数次大的调整，一些主要税种的调整更是不曾间断，但即便如此，若从现代财政的要求出发，现行税制结构必须再有大的调整。而且，现行税种的数量不足使中央政府集中财力、改进收入划分的努力总是变成对地方财力的挤压，这也是地方财政非规范收入不断放大的重要原因。故应加快开征财产税类税种，调整现行所得税类税种，扩大直接税征收范围和收入比例，综合个体收入、消费和财产能力分摊税负，在实践社会公平的同时扩大税源，尽早建立起中央与地方两级稳定的税源结构。

　　3. 深化预算制度。2000年以来的我国财税改革主要集中在预算制度方面，部门预算、国库集中支付、政府采购和收支分类改革的相继开展，强化了预算管理所应发挥的计划、协商和监管功能，但作为要建立的现代财政制度的重要组成部分，现行预算制度还需从以下几点出发深化改革：一是提升预算高度与重要性。大力宣传和普及预算理念，使年度预算工作成为立法机构、行政机构、社会中介组织和公众共同关注的头等大事；二是规范复式预算体系。1995年执行的《预算法》中确定的包括公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算等在内的复式预算体系依旧具有现实意义，若能突破地方和部门利益，在全国范围内统一规范编制并公开国有资本经营预算和社会保障预算等，那就为将全部政府收支纳入预算监管奠定了坚实基础；三是清晰预算周期各环节要求。完整的现代预算一个周期涉及编制、审核、执行和决算四个环节，现代预算编制要求精确细化，预算审核要求独立求疑，预算执行要求及时规范，预算决算要求公开绩效，应对照这些具体要求，对我国预算周期各环节存在的突出问题抓紧纠正，特别是预算审核与预算执行重叠的问题，要予以重视及早解决。

　　4. 革新财政行为考量。财税改革还需注重对财政行为考量的革新，毕竟，对各级地方政府而言，实践上需要具体的考量指标体系，上一级政府对本级政府工作绩效的评价也需要具体的考量指标体系。各级政府应围绕创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，积极革新财政行为考量指标体系，使我国财政的现代化之路持续进行下去。

　　（二）加强理论研究

　　1. 财政学科的定位。公共财政论下的财政学科是应用经济学分支之一，这与20世纪90年代我国建立社会主义市场经济体制的需求相一致，但若与十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的要求相比，这一学科定位就显得有些狭窄了。再加之国家分配论的研究传统，对财政学科的跨学科定位之争也就在情理之中了。不过，就规范的理论研究而言，财政学科要跨的学科有哪些、这些学科围绕财政的交叉点在哪、跨学科下的?政理论框架是怎样的等问题都很空洞，需要下大力气展开研究，以丰富财政的跨学科理论内容。

　　2. 跨学科下财政本质、属性与职能的界定。相应地，跨学科视角下的财政本质、属性与职能等基本理论问题也应重新界定。若交叉其它学科对政府财政行为的认识，那财政本质是否还可概括为公共财政论、超出经济范畴的财政又该具有哪些属性，以及满足国家治理要求的财政用什么职能体系，来替代马斯格雷夫的三职能论，都需要我国财政理论界反复讨论、集思广益，从而为现代财政制度建设提供较为统一的认知基础。

　　3. 与国家分配理论、公共财政理论的衔接。巧合的是，若用现代财政引发的跨学科视角重新审视国家分配与公共财政之争，会发现两者间的联系大过相互的分歧，这也说明围绕现代财政展开的理论创新具有很强的融合性。这一理论创新过程不是要否定以往的财政理论，而是循着建国以来的现代化之路实现不同阶段财政理论间的继承与发展。尤其是对公共财政理论而言，它对理性个体的主体权利申张，对形成有限政府、责任政府、绩效政府和法治政府功不可没，并将继续在未来的财政现代化之路上发挥重要作用。 　　（三）多角度?U述财政现代性

　　现代财政是一个综合话题，要想说清楚，哲学意义上的现代性、管理意义上的现代化、历史意义上的继承与创新以及经济意义上的绩效性等，都是需要讨论的，这也是现代财政一提出就会引起财政跨学科研究与西方经济学研究之争的原因之一。不过，若参考这种理解，就会发现这两年关于现代财政的研究视角较为单一，或者出现了用西方话语中的“现代财政”简单替换，从而导致我国财政实践活动的指导性有所削弱，这就使实践者和社会公众很难对现代财政有深刻认识。故建设现代财政制度，需要通过跨学科研究来对我国财政的“现代性”破题，以使2020年后基本建立的现代财政制度符合我国国情，发挥出国家治理基础和重要支柱的作用。